fbpx

ปัญหาและข้อเสนอเชิงโครงสร้างเกี่ยวกับการพัฒนาท้องถิ่น

 

หลังจากที่ได้ทำงานในฐานะกรรมาธิการงบประมาณมาได้เกือบหนึ่งเดือน ผมเห็นปัญหาในการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินและโอกาสในการใช้งบให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยเฉพาะในการพัฒนาชนบทเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทั้งทางสังคมและเศรษฐกิจ ประเทศไทยไปไกลกว่านี้ได้ถ้าเราเปลี่ยนปัญหาเหล่านั้นให้เป็นโอกาส

ในชั้นอนุกรรมาธิการพิจารณางบท้องถิ่น จังหวัด และกลุ่มจังหวัด ซึ่งผมได้ร่วมงานอยู่ด้วย ได้ใช้เวลาช่วงแรกกับการพิจารณางบในกลุ่มจังหวัดภาคกลางตอนบน (ได้แก่ ชัยนาท อยุธยา ลพบุรี สระบุรี สิงห์บุรี และอ่างทอง) และภาคตะวันออก 2 (ได้แก่ จันทบุรี ตราด นครนายก ปราจีนบุรี และสระแก้ว)

ผมได้สรุปงบที่เกี่ยวข้องกับจังหวัด กลุ่มจังหวัด และองค์การบริการส่วนจังหวัด ของจังหวัดที่ได้มาชี้แจงมาให้ทุกท่านที่สนใจดูตามตารางที่แนบมาให้ (แผนภาพที่ 1)

 

 

แถบสีน้ำเงินตามแกนนอนด้านบน คืองบประมาณที่หน่วยงานขอรับจากรัฐ ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของกรรมาธิการงบประมาณรายจ่าย และต้องได้รับการเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร งบที่อยู่ใต้แถบสีน้ำเงินอยู่ใต้การบริหารงานของผู้ว่าราชการจังหวัด และประกอบด้วยสองส่วนคือ งบพัฒนาจังหวัด และงบพัฒนากลุ่มจังหวัด

แถบสีส้มตามแกนนอนด้านบนเป็นงบของท้องถิ่นเองโดยตรงที่ได้จากการตกลงแบ่งภาษีกันระหว่างรัฐส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น งบที่อยู่ใต้แถบสีส้มไม่ต้องผ่านสภาและกรรมาธิการพิจารณางบรายจ่าย แต่ต้องได้รับการเห็นชอบจากสภาจังหวัด ส่วนกลาง และ ส.ส. เข้าไปตัดไม่ได้ นายก อบจ. เป็นผู้ทรงสิทธิ์ในการบริหารจัดการ และสภาจังหวัดทรงสิทธิ์ในการเสนอแนะ อนุมัติ และตรวจสอบงบส่วนนี้ด้วยตนเอง ส่วนกลางจะตรวจสอบอีกครั้งได้จากการตรวจสอบประจำปีของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเท่านั้น

ดังนั้น องค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงมีงบประมาณมาจากทั้งสองส่วนคือ ได้รับการอุดหนุนจากส่วนกลาง และส่วนที่มาจากภาษีบางส่วนที่ตนเป็นผู้ทรงสิทธิ์เอง

 

ข้อสังเกตที่ได้เรียนรู้จากการเข้าร่วมเป็นกรรมธิการดังนี้

 

1. งบพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัดเป็นงบการพัฒนาทั่วไป เช่น งบทำถนน งบการจัดการน้ำ จัดเทศกาลเอกลักษณ์ท้องถิ่น (เช่น เทศกาลกินปลาของดีเมืองสิงห์ ที่สิงห์บุรี) จัดกิจกรรมท่องเที่ยวเชิงสุขภาพ (เช่น ปั่นจักรยานไปปางสีดา ของจังหวัดสระแก้ว) กิจกรรมส่งเสริมเศรษฐกิจท้องถิ่น (เช่น สนับสนุน GI มะยมชิด ของจังหวัดนครนายก) และงานประเพณีท้องถิ่น (เช่น งานแผ่นดินสมเด็จพระนาราย จังหวัดลพบุรี)

ปัญหาของงบประมาณก้อนนี้ คือ งบพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัดถูกพิจารณาและตัดโดยคณะอนุกรรมาธิการงบประมาณ ซึ่งประกอบด้วยบุคคลต่างๆ ที่พรรคการเมืองตั้งขึ้นเป็นอนุกรรมาธิการตามสัดส่วนจำนวน ส.ส. ในสภา บุคคลต่างๆ เหล่านี้ (รวมทั้งผมด้วย) ขาดความรู้ความเข้าใจอย่างจริงจังเรื่องปัญหาภายในพื้นที่ พวกเขาไม่สามารถรู้ได้เลยว่างบประมาณที่เท่ากันควรจะนำไปทำถนนเส้นไหนก่อน หรือในงบประมาณที่เท่ากันจะนำไปใช้อย่างไรให้ประชาชนได้ประโยชน์สูงสุด และที่สำคัญ คนที่ตัดสินใจอนุมัติหรือตัดงบ ซึ่งก็คืออนุกรรมธิการ ไม่มีส่วนยึดโยงกับพัฒนาในพื้นที่นั้นเลย

เนื่องจากความรู้ในพื้นที่ไม่พอ และไม่เข้าใจความต้องการของประชาชนในพื้นที่จริงๆ การตัดงบประมาณโดยคนนอกพื้นที่ จึงเป็นการตัดในเชิงราคาต่อหน่วย ตัดโครงการที่มีปัญหาในเชิงหลักการ หรือขอตัดไปอย่างหน้าตาเฉยเลย 10% หรือ 20% เสียมากกว่าที่จะได้คำนึงถึงผลประโยชน์สูงสุดโดยการเปรียบเทียบลำดับความสำคัญของแต่ละโครงการ

ข้อเสนอเพื่อแก้ปัญหางบประมาณก้อนนี้คือ ควรย้ายงบก้อนนี้กลับไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดูแล โดยจัดสรรงบตามอัตราส่วนของภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บได้ แล้วให้ประชาชนในแต่ละพื้นที่มีส่วนร่วมในการพิจารณาใช้งบประมาณกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อที่ให้อำนาจในการกำหนดงบใกล้กับประชาชนมากที่สุด (ย้ายจาก a และ b ไปสู่ d)

 

2. งบอุดหนุนทั่วไป งบก้อนนี้เป็นงบที่มีปัญหาในเชิงหลักการมากที่สุด งบอุดหนุนทั่วไปมาพร้อมกับภารกิจที่กำหนดไว้แล้ว ส่วนใหญ่มาจากกฏระเบียบและนโยบายที่ออกแบบมาจากส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจตัดสินใจใช้จ่ายด้วยตัวเองได้น้อยมาก

เช่น งบอุดหนุนของจังหวัดตราดมีทั้งสิ้น 122 ล้านบาท ในจำนวนนี้เป็นเงินอุดหนุนที่ส่วนกลางกำหนดอัตราจ่ายและผู้ได้รับงบไว้ล่วงหน้าแล้ว เช่น ต้องจ่ายให้อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน 52 ล้านบาท หรือเงินอุดหนุนด้านการศึกษาในรูปแบบต่อหัวนักเรียนหรือสวัสดิการครูอีก 6.2 ล้านบาท

นายก อบจ. แทบไม่มีโอกาสจัดการงบส่วนนี้ด้วยตัวเอง และเนื่องด้วยทั้งอัตราต่อหน่วยและจำนวนหัวที่ต้องจ่ายถูกกำหนดมาล่วงหน้าแล้ว อนุกรรมาธิการจึงไม่สามารถตัดหรือพิจารณาใดๆ ได้ การนำเสนอในชั้นอนุกรรมาธิการจึงมีลักษณะการมาเล่าให้ฟังมากกว่าการมาพิจารณาการใช้งบประมาณอย่างจริงจัง

ปัญหาของเรื่องนี้ คือ กฎหมายกำหนดว่าท้องถิ่นต้องได้งบประมาณไม่ต่ำกว่า 25% ของรายได้รัฐ ทว่าในความเป็นจริงรัฐส่วนกลางไม่ได้จัดสรรงบให้ท้องถิ่นตามสัดส่วนดังกล่าว แต่ใช้วิธีสอดไส้งบที่ส่วนกลางกำหนดมาฝากไว้ในงบท้องถิ่น หากเราตัดงบประมาณรายจ่ายที่ส่งผ่านท้องถิ่น แต่ท้องถิ่นไม่สามารถบริหารจัดการใดๆ ได้ด้วยตัวเองออกไป ท้องถิ่นจะได้งบต่ำกว่า 25% ของรายได้รัฐ ผมได้นำรายจ่ายที่กำหนดโดยรัฐส่วนกลาง แต่จ่ายในนามท้องถิ่นเท่าที่ทราบมาทำตารางแนบให้ดูในที่นี้ด้วย (แผนภาพที่ 2) ซึ่งผมเชื่อว่ายังมีรายจ่ายงบประมาณแบบนี้ที่ผมไม่ทราบอีกมาก

 

 

วิธีแก้ไข คือหากงบประมาณรายจ่ายที่มาพร้อมภารกิจนั้นเป็นของท้องถิ่นจริง ต้องคืนอำนาจในการจัดการงบให้ท้องถิ่นด้วย เช่น งบรายจ่าย อสม. ที่อยู่ที่ท้องถิ่น แต่ อสม. นั้นรายงานตรงต่อสาธารณสุขจังหวัด ซึ่งขึ้นกับกระทรวงสาธารณสุขส่วนกลาง ไม่ได้ขึ้นกับท้องถิ่นแต่อย่างใด ถ้าจะนับรายจ่ายส่วนนี้ว่าเป็นของท้องถิ่น ต้องให้ อสม. รายงานกับ อบจ.  โดย อบจ. ต้องบริหาร จัดการ และสั่งการ อสม. ได้ ถึงจะเป็นธรรม

 

3. ข้อเสนอข้างต้นจะสำเร็จได้ต้องประกอบกับมาตรการสามอย่าง ได้แก่

 

(3.1) การยกระดับความรู้ความเข้าใจและการมีส่วนร่วมในการเมืองระดับท้องถิ่นให้แก่ประชาชน การเมืองท้องถิ่น ทั้งในระดับ จังหวัด ตำบล หรือเทศบาล เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนโดยตรง แต่ต้องยอมรับว่าประชาชนยังมีส่วนร่วมกับการเมืองท้องถิ่นน้อยเมื่อเทียบกับการเมืองระดับชาติ เป็นที่น่าสังเกตว่า ในระดับ อบจ. อัตราผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งน้อยกว่าอัตราผู้มาใช้สิทธิ์เลือกตั้งระดับประเทศ (เลือก ส.ส.) อย่างเห็นได้ชัด (แผนภาพที่ 3) ขณะที่อัตราผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งระดับ อบต. กลับอยู่ในระดับที่สูงเมื่อเทียบกับทั้งการเลือกตั้ง อบจ. และ สส. ปรากฎการณ์นี้สะท้อนว่า ประชาชนรู้สึกว่าตนเองมีความใกล้กับการเมืองระดับชาติผ่าน ส.ส. และพรรคการเมือง และกับการเมืองในระดับ อบต. แต่กลับรู้สึกว่าไกลหรือผูกพันกับ อบจ. น้อย

 

 

ดังนั้น เราควรช่วยกันส่งเสริมให้ประชาชนเห็นความสำคัญของการเมืองระดับท้องถิ่นมากขึ้น และวิธีการส่งเสริมที่ดีที่สุดคือ การเพิ่มอำนาจและบทบาทให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้น พร้อมกับสร้างกลไกที่เพิ่มอำนาจของประชาชนในการมีส่วนร่วมโดยตรงในการตัดสินใจของท้องถิ่น รวมถึงอำนาจในการตรวจสอบนักการเมืองท้องถิ่นด้วยตัวเอง

(3.2) การยกระดับศักยภาพของนักการเมืองท้องถิ่น นักการเมืองท้องถิ่นที่ดีและมีศักยภาพมีมากขึ้นเรื่อยๆ แต่ก็ต้องยอมรับว่ายังมีนักการเมืองท้องถิ่นที่มีลักษณะเจ้าพ่อ ผู้มีอิทธิพล และไม่มีความตั้งใจหรือความรู้เพียงพอที่จะบริหารจังหวัดหรือท้องถิ่นนั้นๆ ทว่าเข้ามาสู่การเมืองท้องถิ่นเพื่อแสวงหาอำนาจและผลประโยชน์ภายใต้โครงสร้างความสัมพันธ์ทางการเมืองแบบอุปถัมภ์ บางท้องถิ่นนักการเมืองท้องถิ่นไม่มีแม้แต่นโยบายที่จะพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง เราแทบไม่เคยเห็นผู้สมัครนายกองค์กรบริหารส่วนจังหวัดมาแข่งประชันวิสัยทัศน์กันก่อนการเลือกตั้งท้องถิ่น

อย่างไรก็ดี สภาพการเมืองท้องถิ่นดังกล่าวไม่ได้มีลักษณะหยุดนิ่ง แต่ก็มีพัฒนาการที่ดีขึ้นตามลำดับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งสามารถแสดงให้เห็นชัดว่า พวกเขาสามารถบริหารจัดการเรื่องที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของประชาชนได้ดีกว่าระบบราชการซึ่งรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง

การยกระดับนักการเมืองท้องถิ่นนั้นสอดคล้องโดยตรงกับการตื่นตัวของประชาชนและการแข่งขันทางการเมืองในระดับท้องถิ่น ถ้าประชาชนหมั่นตรวจสอบนักการเมืองท้องถิ่นที่เข้าไปใช้อำนาจแทนตัวเอง พวกเขาย่อมต้องปรับตัว หากมีการประชันแข่งขันวิสัยทัศน์และนโยบายกันมากขึ้นในการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น ประชาชนย่อมมีอำนาจต่อรองและได้ประโยชน์มากขึ้น วิสัยทัศน์และนโยบายจะกลายเป็นคำสัญญาที่ประชาชนสามารถทวงถามได้หลังการเลือกตั้ง

(3.3) รัฐส่วนกลางและพรรคการเมืองระดับชาติต้องเชื่อมั่นและเชื่อใจว่า ท้องถิ่นมีความรู้ความเข้าใจในปัญหาท้องถิ่น มีความรักในถิ่นฐานบ้านเกิด และเป็นผู้ทรงสิทธิ์ในการจัดการทรัพยากรและภาษีของตนเอง  การเพิ่มอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนถิ่นและอำนาจของประชาชนในการมีส่วนร่วมกับการเมืองท้องถิ่นจะเป็นเงื่อนไขสำคัญมากในการเพิ่มขีดความสามารถในการพัฒนาประเทศและยกระดับชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนโดยตรง การพัฒนาการเมืองท้องถิ่นเป็นการพัฒนาประชาธิปไตยที่ฐานราก เป็นการพัฒนาการเมืองที่กินได้และใกล้กับประชาชนมากที่สุด

 

ท้องถิ่นสามารถเจริญพัฒนามากกว่าและเร็วกว่าที่เป็นอยู่ได้ หากบริหารจัดการตามข้อเสนอข้างต้นครับ